Pastaruoju metu Lietuvoje itin atgijo diskusijos dėl miesto ir žiedinių savivaldybių bendradarbiavimo. Teigiama, kad turėtų būti skatinamos įvairios teritorinės administracinės pertvarkos, nes miesto ir priemiesčių gyventojai aktyviai naudojasi viešųjų paslaugų infrastruktūra, o gyventojų pajamų mokestis patenka į kitos savivaldybės biudžetą. Šie ir kiti klausimai buvo tyrinėjami Vytauto Didžiojo universiteto (VDU) mokslininkų beveik dvejus metus vykdytame tyrime, kuriuo siekta išanalizuoti įvairias tarpsavivaldybines bendradarbiavimo formas, turimų savivaldybių resursų konsolidacijos galimybes teikiant viešąsias paslaugas gyventojams.
Lietuvos mokslo tarybos lėšomis finansuojamą projektą „Savivaldybių bendradarbiavimas teikiant viešąsias paslaugas: tinklinės valdysenos galimybės ir viešojo intereso dilema Lietuvoje“ vykdė doc. dr. Jurga Bučaitė-Vilkė (vadovė), doc. dr. Aistė Lazauskienė, dr. Arvydas Mikalauskas, dokt. Vaida Leščiauskaitė ir doc. dr. Remigijus Civinskas.
Kalbiname projekto grupės tyrėją, VDU Viešojo administravimo katedros docentę dr. Aistę Lazauskienę.
Kaip manote, kodėl savivaldybės apskritai siekia bendradarbiavimo? Kokių jos gali turėti tikslų?
Bendradarbiaudamos savivaldybės siekia spręsti problemas pasinaudojant masto ekonomija ir suteikti geresnę paslaugų kokybę. Bendradarbiavimą skatina bendras tikslas (kaip spręsti problemą ir tikėjimasis teigiamų rezultatų), institucinis kontekstas (apimantis ir įstatyminę bazę) bei ypatingos išorinės aplinkybės ar veiksniai. Savivaldybių bendradarbiavimui svarbus teritorinis kontekstas, geografinis faktorius, žiedinių savivaldybių aspektai (sprendžiama naudos persiliejimo arba paslaugų „zuikiavimo“ problema). Kai kurių užsienio autorių nuomone, organizacijos „profilis“ (savivaldybių politikai ir administratoriai bei kiti veikėjai), sėkminga ankstesnio bendradarbiavimo istorija taip pat gali būti laikomos pakankamai reikšmingomis paskatomis inicijuojant tolimesnius bendrus projektus. Kaip parodė tyrimas, vietos gyventojai, bendruomenės gali paskatinti savivaldybes ieškoti sprendimų, atrandant kooperavimosi ir bendradarbiavimo strategijas. Vis dėlto Lietuvoje dažnesnės paskatos „iš viršaus“, inicijuotos per apskrityse veikiančias regioninės plėtros tarybas. Apskritai manyčiau, kad savivaldybių bendradarbiavimas, t. y. politinis ir administracinis ar socialinis–ekonominis reiškinys, yra daugialypis ir kompleksiškas.
Ar galite pakomentuoti, kaip savivaldybių bendradarbiavimas vyksta kitose Europos šalyse? Kiek šie procesai matomi ir Lietuvos atveju?
Užsienio valstybėse, ypač tose, kur savivaldybės nėra didelės, bendradarbiavimas vyksta plačiais mastais, egzistuoja įvairios jo formos. Pavyzdžiui, Islandijoje yra trys institucinės savivaldybių bendradarbiavimo formos: savivaldybių asociacijos, tarpsavivaldybiniai kontraktai, bendros savivaldybių įmonės. Svarbiausia forma laikytinos savivaldybių asociacijos. Čia savivaldybės yra susijungusios dažnai regiono pagrindu, turi atstovų tarybą, paprastai atstovaujančią visoms dalyvaujančioms savivaldybėms. Pagrindinės šių darinių veiklos sritys: socialinės paslaugos, pradinių klasių specialistų konsultacijos, pradinės mokyklos, ugniagesių komandos, viešasis transportas, muziejai, regioniniai turizmo centrai. Kita paplitusi bendradarbiavimo forma – tarpsavivaldybiniai susitarimai ar kontraktai. Čia savivaldybės sudaro bendras sutartis dėl paslaugų teikimo. Įprastai paslaugų teikėja yra apie viena didelė savivaldybė, teikianti paslaugas vienai ar kelioms mažesnėms kaimyninėms savivaldybėms. Pavyzdžiui, mums artimoje Čekijoje labiausiai bendradarbiaujama teikiant transporto, atliekų tvarkymo ir pradinių mokyklų paslaugas. Šias ir kitas paslaugas bendrai vykdo kelios savivaldybės, susibūrusios į „mikroregionus“. Arba, tarkime, priešingi pavyzdžiai. Nors Ispanija ir Portugalija yra ganėtinai panašios šalys dėl savo praeities ir administracinės kultūros, savivaldybių bendradarbiavimas čia gerokai skiriasi. Abiejų šalių savivaldybių bendradarbiavimo vaidmuo rodo priešingas alternatyvas: Portugalijoje bendradarbiavimas vertinamas kaip strateginis pasirinkimas, o Ispanijos valdžia mano, kad toks sprendimas yra pasenęs. Ispanijos valdžios institucijos bando kontroliuoti savivaldybių asociacijas ir net sumažinti jų skaičių (nenuostabu – ten veikia 8000 savivaldybių ir maždaug 1000 savivaldybių asociacijų, skirtų bendroms paslaugoms teikti, kur kiekviena savivaldybės gali priklausyti kelioms asociacijoms). Tuo tarpu Portugalijos atveju viena esminių paskatų, lėmusių savivaldybių bendradarbiavimą, buvo Europos Sąjungos finansavimo mechanizmai. Jis buvo savanoriškas, tačiau nesijungimo atveju būtų apribotos galimybės gauti ES finansavimą. Taigi čia svarbus buvo ES vaidmuo. Beje, kaip ir Lietuvoje. Mūsų savivaldybės buvo priverstos jungtis bendroms veikloms kuriant atliekų tvarkymo centrus apskrityse.
Kaip manote, ar priverstinis bendradarbiavimas, nulemtas ES ir Lietuvos centrinės valdžios, pasiteisino?
Kaip minėta, atliekų tvarkymo sistemos reforma – regioninių atliekų tvarkymo centrų įkūrimas – buvo esminis žingsnis savivaldybių priverstiniam bendradarbiavimui. Siekiant įvykdyti ES reikalavimus ir sukurti modernią atliekų tvarkymo sistemą Lietuvoje, atliekų tvarkymas buvo pradėtas vykdyti remiantis regioniniu principu. 2000–2006 m. įsteigta 10 regioninių atliekų tvarkymo centrų. Mūsų tyrimas parodė, kad savivaldybių „priverstinis“ bendradarbiavimas šioje srityje iš esmės pasiteisino, tačiau yra ir problemų. Įstatymai numatė tik pareigą kooperuotis ir apibrėžė bendrus komunalinių atliekų tvarkymo principus. Tuo tarpu konkrečius mechanizmus (modelius) pasirinko pačios savivaldybės, t. y. jos nusistatė atliekų tvarkymo modelį. Taigi tvarkymo centrams suteiktos skirtingos organizavimo funkcijos. Apskritai šioje srityje bendradarbiavimo teikiamos naudos ypač išryškėja įvertinus ribotas pavienės savivaldybės veiklos galimybes, todėl bendradarbiavimo veiksmingumą ypač pabrėžė mažesnius išteklius turinčios savivaldybės.
Gal savivaldybių bendradarbiavimui įtakos turėjo praeitis? Juk sovietmečiu daugelis paslaugų buvo vykdomos centralizuotai, o kada prasidėjo decentralizacija?
Taip, kaip nustatė mano kolegos, dalies savivaldybių bendradarbiavimas laikytinas vandentvarkos ir šilumos ūkio pertvarkų, vykusių 1995 – 2003 m., pasekme. Šilumos, karšto vandens tiekimas ilgą laiką buvo centro valdžios atsakomybė, vėliau sistema buvo decentralizuojama: gamybos ir tiekimo procesai perleisti septynioms teritorinėms įmonėms ir kartu sudaryta galimybė savivaldybėms reorganizacijos metu pačioms perimti šilumos tiekimą iš jų. Matyti, kad 1991-2003 m. laikotarpiu savivaldybėms kildavo du pasirinkimai: išlaikyti bendradarbiavimą paslaugų teikime arba veikti savarankiškai. Dažniausiai buvo sprendžiama renkantis savarankišką veikimą, tuo tarpu mažesnė dalis, savivaldybių, rinkosi tolimesnio bendradarbiavimo modelį per bendras įmones. Šilumos gamybos sektoriuje bendradarbiavo 15 savivaldybių, o geriamo vandens tiekime ir nuotekų šalinime – 13 savivaldybių. Reikia pastebėti, kad prieš maždaug dvidešimt metų susikurtas bendradarbiavimo mechanizmas pakankamai sėkmingai veikia iki šių dienų.
Koks savivaldybių bendradarbiavimo mastas Lietuvoje yra dabar? Kiek įkurta bendrų įmonių?
Lietuvos savivaldybės yra sukūrusios 16 bendrų įmonių. Tai pat kai kurias paslaugas savivaldybės teikė ir per 30 bendrai kontroliuojamų (arba dalininkės teisėmis) viešųjų įstaigų. Kita vertus, nustatyta, kad nemažai paslaugų savivaldybės teikia sutartiniais pagrindais arba bendradarbiavimas yra numatytas įstatymo. Be to reikia pažymėti, kad dalis savivaldybių bendradarbiavimo yra sunkiai „suskaičiuojama“, nes yra nemažai neinstitucionalizuoto bendradarbiavimo, kai bendrai veikdamos savivaldybės kartais sprendimus derina neoficialių susitarimų pagrindu. Savivaldybės dažnai bendradarbiauja ir kultūros, turizmo, švietimo projektuose. Sąlyginai bendradarbiavimo faktu galima laikyti vienoje savivaldybėje gyvenančius moksleivių mokslus kitos savivaldybės mokykloje, kai sukurta vidaus viešųjų paslaugų rinka ir finansavimo būdas vartotojo krepšelio principu motyvuoja bendradarbiauti.
Girdime apie žiedinių savivaldybių problemas. Ar rajono teritorijų prijungimas prie miesto savivaldybės yra išeitis? Galbūt yra kitų būdų spręsti paslaugų teikimo problemas? Galbūt išgelbėtų bendradarbiavimas?
Būtent bendradarbiavimas leistų savivaldybėms tai spręsti. Kaip jau minėjau, daugelis užsienio valstybių yra pasirinkusios ne savivaldybių jungimo (amalgamacijos), bet bendrų paslaugų teikimo modelius, t. y. bendradarbiavimą. Tai gali būti alternatyva jungimui. Iš tikrųjų, dabartinė Lietuvos situacija rodo, kad kai kitose savivaldybėse gyventojų mažėja, tai žiedinėse savivaldybėse jų skaičius auga. Didėjant urbanizacijai reikia papildomų paslaugų, kurios yra susijusios su miestų viešosiomis sistemomis. Kadangi viešosios sistemos yra integruotos į miesto infrastruktūros tinklus ar paslaugų sistemas, neišvengiamas bent minimalaus lygio bendradarbiavimas tarp savivaldybių. Be to, priemiesčių gyventojai dažnai patys naudojasi miesto savivaldybės teikiamomis paslaugomis (pvz., transporto, gatvių infrastruktūros), o tai sukelia socialinių ir politinių įtampų (dažniausiai kaštų padengimo klausimu ar nauda vienos ar kitos savivaldybės gyventojams). Vis dėlto mūsų tyrimui pasirinktas Klaipėdos regiono viešojo transporto sistemos atvejis demonstruoja gerąjį pavyzdį, kaip savivaldybėms pavyksta susitarti dėl bendros paslaugos teikimo. Ši savanoriška savivaldybių iniciatyva vertinama kaip efektyvi resursų konsolidacijos alternatyva. Klaipėdos viešojo transporto sistema užtikrina aukštą paslaugų kokybę gyventojams, o maršrutus, sujungiančius kelias savivaldybes, planuojama ir toliau plėsti. Kitas tyrime nagrinėtas atvejis – Kauno miesto ir rajono savivaldybių bendradarbiavimas kultūrinio turizmo srityje įkuriant bendrą įstaigą (VšĮ „Kauno tvirtovės parkas“) – taip pat laikomas sėkmingu.
O gal vis dėlto būtina savivaldos tinklo pertvarka?
Skatinant įvairius savivaldybių bendradarbiavimo modelius ar savivaldybių teritorinių ribų pertvarkas, reformų organizatoriai ir iniciatoriai turėtų realiai įvertinti tokių reformų poveikį tiek išlaikant subalansuotą savivaldą, tiek ir gyventojų gyvenimo kokybei ar paslaugų pasiekiamumui. Kitų šalių patirtis ir tyrimai rodo, kad teritorinės savivaldybių ribų keitimo reformos įgyvendinamos tik tada, kai numatomi savivaldybių bendradarbiavimo mechanizmai ir susijungimai nepakenkia savivaldybės finansinei padėčiai.
Kaip manote, koks gyventojų, vietos bendruomenių vaidmuo? Ar savivaldybių bendradarbiavimas turi galimybių įtraukti gyventojų nuomonę? Ar galime rasti demokratinės valdysenos bruožų, tokių kaip aktyvus įsitraukimas, atskaitomybė ar skaidrumas?
Tyrimo metu surinkti duomenys rodo, kad aukštas tarpusavio pasitikėjimas, efektyvi komunikacija ir abipusis interesų suvokimas leidžia pasiekti masto ekonomijos, teikiamų paslaugų kokybės rezultatų ir yra siejamas su viešojo intereso įgyvendinimu. Tačiau, kita vertus, vietos bendruomenės įsitraukimas į savivaldybių bendradarbiavimą yra menkai apibrėžtas. Kiekybinių duomenų analizės rodo, kad prielaida dėl aktyvaus vietos bendruomenės interesų dalyvavimo nepasitvirtina. Savivaldos institucijos yra menkai susirūpinusios tiesioginio demokratinio dalyvavimo trūkumu savivaldybių bendradarbiavime.
Kaip galima įvertinti bendradarbiavimo naudą?
Savivaldybių bendradarbiavimo naudų spektras gali būti labai įvairus: nuo nuostolių vengimo arba apskritai galimybės išgyventi iki optimalių sprendimų, leidžiančių taupyti kaštus ir įgalinančių veiksmingai spręsti opias ekonomines, socialines, administravimo problemas. Bendradarbiavimo naudos yra tiesiogiai susijusios su savivaldybių tikslais, ištekliais, kaštais, skiriamais bendradarbiavimui užtikrinti, taip pat įvairių objektyvių, savivaldybes charakterizuojančių ir jų veikimo galimybes lemiančių išorinių sąlygų bei subjektyvių rezultatų vertinimų – ir pačios savivaldybės, ir jos partnerių. Lietuvos atvejo analizė atskleidžia, kad savivaldybių bendradarbiavimas yra laikomas neišnaudotu potencialu tobulinant viešųjų paslaugų teikimą. Tiesa, priklausomai nuo konkrečios viešosios paslaugos, jis vertintinas nevienodai: pozityvių rezultatų iš tarpusavio bendradarbiavimo mažiausiai įžvelgiama „kietosiose“ paslaugų srityse (šilumos, vandens ūkis), reikalaujančiose sujungti savivaldybių infrastruktūras arba jų valdymą. Bendradarbiavimu labiau pasitikima, jis labiau vertinamas „minkštosiose“ srityse, tokiose kaip turizmas, švietimas, socialinė sritis. Bene labiausiai pastebima nauda, kuri kyla ne iš tiesioginių tikslų, o atsiranda kaip juos lydintis efektas, yra savivaldybių darbuotojų mokymasis iš kolegų, dalinimasis patirtimi.
